湖南省教育厅构建教育行政申诉制度的法律思考

教育行政申诉是随着我国教育法律制度的不断完善而出现的一项法律制度，它对于保护教师和受教育者的合法权益，全面推进依法治教和依法治校具有十分重要的意义。本文试图就如何构建教育行政申诉制度提出一些初步的想法，为将来进一步开展教育行政申诉制度的立法提供有益的参考。

一、教育行政申诉制度的实施现状

教育行政申诉制度是我国教育法律确立的一项重要权利救济制度。《教育法》第42条规定：受教育者享有“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”的权利。《教师法》第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉三十日之内，作出处理。”“教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”

依据上述法律规定，我国的教育行政申诉制度包括受教育者申诉制度和教师申诉制度。从被申诉对象来看，受教育者可以对学校或教师提出申诉，教师则可以对学校和当地人民政府有关行政部门提出申诉。笔者认为，《教师法》关于教师可以对当地人民政府有关行政部门侵犯其依照《教师法》所享有的合法权利的行为提出申诉的规定，是在当时我国行政复议制度还很不完善的情况下作出的。依据1990年12月国务院发布的《行政复议条例》，行政机关侵犯教师依据《教师法》享有的权利的行为，还没有被纳入行政复议的范围。1999年4月，《行政复议法》出台以后，这一问题已经不存在了。该法第6条是对行政复议范围的规定，其中第11项规定：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”这里的“合法权益”应当包括教师依据《教师法》所享有的权益，这一规定实际上已经包含了《教师法》第39条第2款所规定的内容。因此，本文所讨论的教育行政申诉只限于教师对学校及其他教育机构以及受教育者对学校及其他教育机构、教师所提出的申诉。

自从《教师法》和《教育法》先后规定了教师和受教育者可以提起申诉以来，我国的教育行政申诉制度无论是在制度层面，还是在实践操作层面，一直没有引起相应的重视，最典型的表现就是相关配套立法的严重滞后。关于教师申诉制度，1995年10月原国家教委发布的《关于＜中华人民共和国教师法＞若干问题的实施意见》对教师提出申诉的受理、管辖、处理时限、处理决定的作出等作出了一些原则性的规定。对于受教育者申诉制度，除《教育法》中十分简略的规定外，目前还未见其他任何国家法规或规章的进一步规定。从各地方的实践来看，1996年3月，北京市人民政府发布了《北京市教师申诉办法》，这是迄今为止可以见到的以地方政府规章形式发布的第一个关于教师申诉制度的法令。该办法全文仅十条，规定十分简略。近两年来，随着受教育权利的保障日益成为社会关注的热点，受教育者申诉制度开始受到了一些地方的重视。今年1月份，成都市教育委员会发布了《关于学生申诉的若干暂行意见》，青岛市发布了《青岛市教育行政执法规程》，都对受教育者提出申诉的范围和教育行政部门的职责作出了具体明确的规定。这些探索尽管还很有限，但在现实生活中已经显示出了较强的生命力，它对于规范学校和教师的教育管理及教学行为，维护受教育者的权益，促进依法治教、依法治校都具有十分重要的意义。

目前，我国的教育行政申诉制度在具体实践中面临的主要问题，一是教育行政申诉制度本身还很不完善。从全国性的规定来看，除原国家教委对教师申诉制度已有了一些十分简略的原则性规定外，受教育者申诉制度仍是一片空白。教育行政申诉制度作为一项权利救济制度，只有具有比较完善的程序性规定，才有可能在实践中得到真正遵行，发挥其保障受教育者和教师合法权益的应有作用。应当承认，在我国现行教育法律法规中，程序法的立法步伐是滞后于实体法的。当前，关于受教育者和教师的权利义务的实体性规定已经比较全面，而保障这些权利义务实现的程序性规定却还没有到位。因此，今后教育法制的发展方向应是在继续完善实体性规定的同时，进一步加快程序性规定的立法步伐，完善包括教育行政申诉制度在内的各种程序性法规，切实保障教育法律法规所规定的教育法律关系主体的权利义务落到实处。二是教育行政申诉制度的法律定位还缺乏明确的规定。教育行政申诉制度作为一项专门的行政性权利救济制度，它与其他权利救济制度，包括司法救济制度的关系如何，它们之间如何衔接，特别是在存在多种权利救济制度的选择时，应当如何进行协调，等等。这些都是完善教育行政申诉制度必须首先解决的问题。从目前的实践来看，对教育行政申诉制度的探索多表现为地方教育行政部门的行为，因此在这一方面不可能取得实质性突破，必须通过更高层次的立法来解决这一问题。

二、关于教育行政申诉制度法律地位的思考

要在法律上给予教育行政申诉制度一个准确的定位，首先必须明确教育行政申诉制度的法律性质，并全面分析它与其它一些相关制度之间的关系，才有可能准确认识教育行政申诉制度的法律地位。

1、教育行政申诉制度是一项专门的行政性权利救济制度。在教育法律关系中，学校、教师、受教育者这三者之间的法律关系无疑是其核心内容。随着《教育法》等一系列教育法律法规的颁布，学校作为独立的教育公法人依法获得了自主管理的权利，在学校行使这种自主管理权的过程中，学校事实上成为一种权力主体，在学校与教师和受教育者、教师与受教育者之间形成了一种特殊的权力关系。这种权力关系既不同于行政机关与行政管理相对人之间的关系，与一般企事业单位和其他社会组织因内部管理行为而产生的法律关系也有明显的差异。在这种权力关系中，后者无疑处于一种相对的弱势地位。如何保护他们的合法权益就成为教育法面临的一个重要课题，教育行政申诉制度就是在这种情况下，基于教育关系的特点而被设计出来的一项专门的行政性权利救济制度。

2、教育行政申诉制度与行政复议。正确认识教育行政申诉制度与行政复议之间存在的区别和联系，可以更清楚地看到教育行政申诉制度作为一项专门的权利救济制度的地位和意义。行政复议是公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，因而依照《行政复议法》请求上级行政机关或者其他法定机关依照法定程序重新审查原行政行为是否合法、适当，并作出复议决定的活动。与行政复议比较，教育行政申诉所指向的被申诉人限于学校和教师，提起申诉的范围可以包括被申诉人在教育教学和管理活动中对申诉人所作出的所有行为，只要申诉人认为该行为损害了自己依法所享有的权益。在这里，学校及其他教育机构的具体管理行为只有当它是直接来源于法律法规的授权，并符合《行政复议法》的相关规定时，作为管理相对人的教师和受教育者才能提起行政复议。由此可见，由于教育行政申诉所涉及的大多数行为都不属于行政复议的范围，所以，教育行政申诉的存在对行政复议具有明显的补充性。而且在当事人提起教育行政申诉以后，当事人对教育行政机关的申诉处理决定不服的，还可以依法提起行政复议。

3、教育行政申诉与行政裁决。行政裁决，按照一般的定义，是指行政机关依法审理和裁断与行政管理活动相关的民事纠纷的活动，其中比较典型的如劳动、人事仲裁制度等。相对于行政裁决制度而言，教育行政申诉制度明显具有自身的特点：一是它所指向的法律关系是因教育法律法规的规定而形成的法律关系，在申诉人和被申诉人之间存在着因贯彻、执行教育法律法规而产生的特殊的权利义务关系；二是它特别强调对弱势群体的权利保护和救济，即在教育行政申诉中，申诉人和被申诉人的地位是固定的；三是它不仅可能涉及到申诉人的人身权、财产权等民事权利，也包括因教育法律法规的规定而产生的受教育权、发展权、教育教学权等合法性的权利。因此，教育行政申诉与一般意义上的行政裁决制度具有明显区别。但是它们之间的联系也是显而易见的，如在教师申诉制度中，教师与学校之间存在的一些劳动人事方面的争议，就可以纳入劳动人事争议仲裁的范围；教育行政机关对受教育者认为学校或教师侵犯其民事权利纠纷的处理与一般行政裁决制度就具有很多相似点。正因为如此，所以，在完善教育行政申诉制度的过程中，也可以借鉴一些比较成熟的行政裁决制度的做法。

4、教育行政申诉与行政诉讼。依据我国《行政诉讼法》规定，行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，在法定期限内依法向人民法院起诉，由人民法院依法审理裁决的法律制度。近几年来，随着人们法律意识的不断增强，受教育者与学校或教师在教育管理或教育教学过程中发生纠纷，并提起诉讼的案件时有发生。对这类案件，法院往往作为民事纠纷来处理。这是很值得商榷的。这种做法，明显忽视了教育法律法规所具有的行政法的性质，忽视了学校或教师依据教育法律法规对受教育者进行的教育管理和教学行为与一般的民事行为存在的显著差异，忽视了受教育者与学校和教师在教育教学活动中所产生的法律关系与一般的民事法律关系的明显不同。但是，如果将这类纠纷直接纳入行政诉讼的范畴，则其中的大多数情况都是缺乏《行政诉讼法》上的依据的。在这里，教育行政申诉制度可以发挥其不可替代的作用。至于对有关部门作出的申诉处理决定，是否应当纳入司法部门按照行政诉讼程序规定进行的司法审查，笔者认为，这是完全可以的，也是应该的。

三、对教育行政申诉制度具体内容的几点思考

构建完善的教育行政申诉制度，需要考虑的问题很多，本文拟就其中几个主要问题提出一些参考性建议。

1、关于教育行政申诉的受理机关

按照《教师法》的规定，教师对学校或其他教育机构提出的申诉，应当由教育行政部门受理。但是由于行政职能的划分，也可能出现其他部门受理的情况，如《北京市教师申诉办法》第三条就规定，由教育行政部门和劳动行政部门按职责划分受理。受教育者对学校或教师提起的申诉，《教育法》及其他教育法律法规都没有规定明确的受理机关，但在各地具体实践中，都是由主管该学校的教育行政部门受理。综上所述，似乎可以确定，教育行政申诉的受理机关主要应当是主管的教育行政部门，但是这里有几个问题值得注意：

第一，民办学校的教师和受教育者提出申诉的受理机关。根据《社会力量办学条例》确立的原则精神，社会力量举办的学校实行谁审批、谁管理的原则。因此，民办学校的教师和受教育者提出的申诉应由审批设立该民办学校的教育行政部门受理。但是在当前教育管理体制改革的过程中，一些负责审批的教育行政部门往往将自己审批设立的民办学校下放到下级教育行政部门管理。在这种情况下，也可以由具体负责管理该民办学校的教育行政部门受理。

第二，由企业或由非教育部门举办的学校的教师和受教育者提出申诉的受理。近年来，随着政府机构改革和教育管理体制改革的不断推进，越来越多的部门不再直接举办学校，也不再具有教育管理职能，企业举办的中小学校也正在逐步分离。但是到目前为止，仍有部分企业和部门办有各类学校（这里仅指从事国家学历教育的学校，不包括各种非学历教育的培训机构），而且这一现象在相当长的一段时间内还将继续存在。对于这类学校，教育行政部门往往只进行业务上的指导。因此，这类学校的教师和受教育者提出的申诉首先应由主管学校的企业或部门受理，其中涉及到教育教学业务上的问题，负责指导的教育行政部门可以参与协助处理。

第三，受教育者对学校的教师或其他工作人员提出的申诉。这类申诉，受教育者可以选择直接向学校的主管部门提出，即建立所谓的校内申诉制度，也可以先向学校提出，对学校的处理决定不服的，再向学校主管部门提出，具体可由受教育者自行选择。

2、关于教育行政申诉的申诉人

教师申诉制度的申诉人原则上应当是学校在职在编的教师，至于学校离退休教师和其他工作人员是否可以提起申诉，这是一个值得研究的问题。目前，对离退休人员的管理正在逐步走向社会化，因此，教师离退休以后与原所在学校发生的纠纷可以视为一般的民事纠纷，而不应纳入教育行政申诉范围。当然，离退休教师在离退休之前与学校发生纠纷的，只要仍在规定时效内，也可以向有关行政部门提起申诉。学校其他工作人员认为学校的行为侵害其合法权益的，是否可以提起申诉，笔者认为，只要这些工作人员是学校正式在编工作人员，则他们提出的申诉应当可以纳入教育行政申诉的范围。

受教育者申诉制度中的受教育者原则上应当是该校在册在籍学生。但是如果某人认为他符合该学校的入学条件，而被学校不公平地拒绝入学的，可以对该校拒绝其入学的决定提起申诉。

3、关于申诉范围

教师申诉的范围，按照《教师法》的规定，包括认为学校及其他教育机构侵犯其合法权益、不服学校和其他教育机构作出的处理决定等。目前，对这一规定，各地在实践中也还没有作出更详细的列举。

受教育者申诉范围，依据《教育法》规定，主要包括不服学校处分，认为学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益等。最近一些地方在建立受教育者申诉制度时，对其申诉范围进行了详尽的列举。如《青岛市教育行政执法规程》规定学生的申诉范围是：学生对学校给予的处分不服的；学校或教师没收学生财物的；学校或教师违反规定乱收费、乱摊派、乱罚款、购买学习或复习资料以及与教学无关物品的；学校或教师体罚或变相体罚学生，因管理不当侵犯学生人身健康、人格尊严，损害学生名誉权的；学校或教师私拆学生信件造成学生身心伤害的；学校或教师不能公正评价学生的，学校或教师任意剥夺学生参加考试权利或受教育权利的；学校或教师侵害学生升学权利的；学校或教师不颁发学生学业证书的;学生认为学校或教师侵害其合法权益的其他情况的等。《成都市教育委员会学生申诉的若干暂行意见》规定学生的申诉范围是：学生对学校给予的违纪处理不服的；对被开除学籍、勒令退学或送入工读学校的决定不服的；对学校或教师违反规定乱收费、乱摊派或没收学生财物的；强迫学生购买非正规渠道的学习或复习资料和与教学无关的东西的；在教育教学活动中体罚或变相体罚学生，纪律管理与处理不当，侵犯学生人身健康、人格尊严，损害其名誉权的；学校或教师私拆学生信件的；非经一定程序随便剥夺学生荣誉称号的；因对学生进行不公正评价而造成严重后果的；任意剥夺学生参加考试权利或受教育权利的；违反国家招生法规规定侵害学生升学权的；凡学生认为侵害其合法权益的其它行为，均可提出申诉。

这里值得讨论的一个问题是，教师或受教育者对于学校制定的规章制度可否直接提出申诉。从目前的法律规定和各地的实践来看，发生申诉都是以当事人认为自身的合法权益受到了实际损害为前提的。从这一前提出发，学校的规章制度只要尚未对某一具体的教师或受教育者发生权利侵害，是不会引起申诉的。但是，笔者认为，应当允许教师和受教育者对学校的规章制度直接提起申诉，只要他（他们）认为该规章制度违背了法律、法规、规章或国家政策规定。这样既可以加强主管部门对学校制定的规章制度的审查，及时纠正其中违法和违背国家政策的规定，保障教育法律法规规章和国家政策的切实执行，同时又能有效地提高依法治校和依法治教的水平。

4、关于成立教育行政申诉委员会

教育行政申诉的处理及处理决定的作出是教育行政申诉制度的关键环节。在这里，除了需要有一整套比较完善的程序性规定来保障外，笔者认为，教育行政部门还可以组织教育行政申诉委员会。教育行政申诉委员会可以由教育行政部门工作人员、学校管理人员、教师、学生、学生家长以及当地有名望的社会人士组成。对于一些重大的教育行政申诉案件，可以通过申诉委员会集体讨论作出决定。这样做既可以有效地避免部门保护之嫌，使申诉处理决定的形成过程更公开透明，能够充分听取和吸收社会各界意见，从而使处理结果更公正合理，又可以扩大申诉案件处理的社会影响，并能有效地保证申诉处理决定的贯彻执行。