新修订的《义务教育法》的法理创新

　　编者按：新修订的《义务教育法》已于2006年6月29日十届全国人大常委会第二十二次会议审议通过，并于2006年9月1日起实施。本报近期对此进行了充分宣传，对法律条文也作了全面解读，但新修订的《义务教育法》在法理方面有哪些创新？为此，我们特别约请教育部政策研究与法制建设司司长孙霄兵撰写此文。文章对新修订的《义务教育法》的法理创新作了全面、透彻的分析。

 

　　2006年6月29日十届全国人大常委会第二十二次会议审议通过的新修订的《义务教育法》，已于2006年9月1日起实施。新修订的《义务教育法》，不仅在实践上将对我国义务教育的改革和发展起到重要的推动作用，而且在法学理论上有重大的创新。

　　1.在以人为本的理念的指导下，确立了义务教育以人的发展、以受教育者的发展为目的的指导思想

　　教育的目的是培养人，是促进人的发展。新修订的《义务教育法》以科学发展观为指导，以人为出发点，以义务教育的受教育者为出发点，展开全部的制度设计和法律规定。新法规定了义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，促进学生的全面发展和充分发展，提高全民族的素质。并将这一目标落实在国家、学校和教师的任务和职责中。过去在其他教育立法中经常出现的社会发展目标和国家政策目标，则处于相对次要的地位。这是新法所揭示的最为深刻的法理，也是我国教育立法指导思想的重要转变。

　　2．以保障人的权利实现为原点，确认了受教育权利的核心价值，在权利本位基础上形成了新型的义务教育权利义务关系

　　在法学发展的历史上，重视权利还是重视义务，有不同的解释或流派。在义务教育的法制发展史上，许多国家的义务教育法律强调公民接受教育是对于国家的义务。近年来，尊重权利，以权利为本位成为现代法治的核心价值，也是法律发展的重要方向。在我国整个法律体系的发展过程中，这一原则越来越突出和鲜明。新修订的《义务教育法》第一条开宗明义，把“保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”放在了立法目的首要位置，在我国第一次确认了以保障权利为首要的教育立法目的，围绕适龄儿童、少年接受义务教育权利的确认、发展和保障展开了立法的内容。这也是我国积极履行国际公约中有关受教育权的国内法的体现。

　　在新法中，首先，从权利本位出发，具体明确地确认了我国适龄儿童、少年不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等享有平等接受义务教育的权利；并对残疾儿童、流动人口子女、边远贫困地区、家庭经济困难的儿童少年、有不良行为少年等特殊群体以及军人子女、参加文艺体育专业训练的儿童群体的权利进行了专门的规定，完善了义务教育阶段平等入学的具体法律规范。

　　第二，通过提高教育质量的要求促进了义务教育权利的发展。随着我国义务教育普及目标的实现，人民群众对于义务教育的质量提出了新的更高的要求，义务教育的内涵和质量也要求得到新的不断发展。因此，新修订的《义务教育法》作出了提高义务教育质量的规定，要求国家根据适龄儿童、少年身心发展的状况确定教学制度、教育教学内容和课程设置，把德育放在首位，形成学校、家庭、社会相互配合的思想道德教育体系，并要求学校和教师采用启发式教育等教育教学方法，以保障提高质量措施的实现，促使适龄儿童、少年从入学接受、完成义务教育，向接受更高质量的义务教育的新权利层面跃升。

　　第三，突出规定了对于适龄儿童、少年接受义务教育权利的保障机制，使适龄儿童、少年接受义务教育权利的保障更为完善。新的《义务教育法》突出规定了国家、学校、教师、家庭和社会保障义务教育的责任，使法律规范更为明确、具体，使适龄儿童、少年接受义务教育的权利，从法定权利向现实权利跨越。

　　权利和义务是相互关联、对立统一的。新修订的《义务教育法》通过确立适龄儿童、少年的权利，同时明确规定了保障义务教育的义务，将我国《宪法》规定的公民有受教育的权利与义务的原则在义务教育领域落实了下来，为权利义务统一论提供了有力的立法基础，具有重要的法学理论意义。

　　3．在以人为本理念指导下，进一步凸显义务教育公益性、强制性和统一性，使义务教育性质得到了明确和新的发展

　　义务教育的法律性质是义务教育制度重要的法理基础，决定了义务教育的具体制度安排和法律规范。在世界义务教育的早期发展过程中，逐渐确定了义务教育的免费性、强制性、世俗性等法律性质。此后，义务教育的性质得到了进一步的发展。马克思恩格斯在《共产党宣言》等著作中多次提出实行公共的和免费的教育。马克思在1879年更加鲜明地提出：“由国家出资实行普遍的、义务的和免费的教育”（马克思《同芝加哥论坛报通讯员谈话记》，《马克思恩格斯全集》第45卷，第710页）。我国新修订的《义务教育法》第一次在立法上对义务教育的性质作了准确的规定，即“义务教育是国家统一实施的适龄儿童少年必须接受的教育，是国家必须予以保证的公益性事业”。这个规定，体现了我国义务教育的基本性质，符合我国义务教育发展和改革的要求，也完全符合马克思关于义务教育性质的论述。

　　首先，通过明确规定了适龄儿童、少年必须接受、国家必须予以保证的“两个必须”，强调了义务教育的强制性、非自愿性的义务性质。适龄儿童、少年接受义务教育，可以有不同形式的入学选择，但是原则上必须入学，接受义务教育。这就是说，在强调适龄儿童、少年接受义务教育权利的同时，也不要忽略接受义务教育的义务性，以体现通过义务教育来提高全民族素质的要求。义务是不能放弃的，只有充分履行了义务，才能更好地保障权利。

　　其次，明确规定了义务教育的公益性。公益性的义务教育，意味着义务教育应当是由国家提供的公共产品，明确义务教育的经费应当由国家完全承担，从根本上确认了义务教育不收“学费、杂费”的免费性；免费性概念扩展为公益性，是在我国义务教育发展水平逐步提高的基础上提出的，是对我国义务教育法律性质的更为准确的界定和切实落实。这也为国家对义务教育经费的保障提供了法理基础。

　　第三，确立了义务教育的统一性。统一性即是普遍的义务教育，体现了普惠、平等和一致。在我国这样的义务教育大国，规定统一性的要求十分必要、更为准确，既包括全体儿童少年入学平等，也包括在全国范围提供统一的办学、教师编制、投入保障、评价标准等，也包括教育教学平等，课程设置、教科书质量和内容的一致。《义务教育法》规定的统一性为义务教育地区、城乡和学校之间均衡发展奠定了法理依据，也为规范义务教育学校的行为提供了制度和措施。通过促进义务教育的均衡发展和义务教育学校规范办学行为，进一步推进整个社会的公平、公正。

　　新法在以人为本的指导思想下，还对义务教育的性质作出了新的发展。在义务教育的强制性中凸显了权利为本的理念，在公益性中体现为强化国家保障的作用，在统一性中突出了注重受教育者身心发展的要求，表现出鲜明的时代特征，为义务教育法律的发展和研究，开辟了新的方向。

　　4.明确义务教育是国家行为的法律理念，强化了各级政府对于义务教育的投入、管理和服务职责，完善了义务教育的监督、督导和法律责任，形成了完整的义务教育法律体系和制度

　　国家对于义务教育的保障既是重要的实践问题，也是重要的理论问题。新法对我国义务教育经费投入机制做了重大变更，强化中央政府承担义务教育的保障义务，从法律层面理清了义务教育中的事权与财权，确立了义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担的体制；并明确农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。这些规定，不仅在实践上实现了重大的法律突破，也进一步强化了义务教育首先是国家行为的法律理念。

　　在义务教育管理上，新法科学划分了中央与地方政府、地方各级政府之间的职责问题，突出了省、自治区、直辖市人民政府在投入和管理上予以统筹落实和统筹规划实施的体制，明确了以县级政府为主在预算、均衡、办学、教师管理等方面的职责，有力地调动中央和地方各级政府的积极性。这样的规定，明确了各级政府间的行政法律关系和责任，是在世界人口大国中对于义务教育保障和管理体系的新的发展。

　　对政府职责和行为的监督一直是我国行政体制改革和行政法律建设中的重点难点。新法将政府的义务教育职责具体化，使得相关的监督、督导行为具有了较强的可操作性。并将这些规范与法律责任和领导责任相联系，形成了较为完整的规范政府行为的保障和监督机制。这些规范，不仅对于义务教育事业的发展具有重要的意义，而且将为依法规范政府其他公共服务职责，提供模式和样本，具有重要的指导意义。

　　5.新修订的《义务教育法》将推进素质教育作为义务教育的重要内容，丰富并深化了义务教育的法律内涵，完善了义务教育的教育教学理论和制度

　　一般而言，传统义务教育基本做法，是政府“控制公立教育”（美国国防教育法第101条），强制适龄儿童、少年入学，实现国家的目的。对此，许多思想家、教育家，如穆勒、早期洪堡、罗素、哈耶克均提出了疑问和批评。他们反对国家举办教育的主要理由是认为国家举办教育影响了教育教学自由。虽然他们的观点是偏颇的，但是如何在义务教育阶段促进学生健康全面发展，就成了长期争论的问题。

　　新修订的《义务教育法》第一次在法律中提出了素质教育的要求，规定了教育教学工作要面向全体学生，学校要把德育放在首位；教师在教育教学中要平等对待学生，关注学生个体差异，因材施教；注重身心发展特点，将德育、智育、体育、美育有机统一在教育教学活动中，注重培养学生的独立思考、创新和实践能力等等，从根本上改变了义务教育的单一性质，为义务教育提供了全新的内容，具有重大的教育学价值。按照新法的规定，义务教育不再是仅仅为政府管理下机械呆板的教育，而是学校积极主动进行教育教学内容和方法的改革和探索，是教师充满创新思维和创造活力的工作，是学生生动活泼的学习和文化娱乐活动。这样的要求也为1999年中共中央、国务院《关于深化教育体制改革全面推进素质教育的决定》提出的“全面推进素质教育，根本上要靠法治、靠制度保障”的论断提供了实践基础。

　　另外，在立法技术上，新修订的《义务教育法》改变了过去教育立法被认为是“软法”的状况，特别是改变了原义务教育的立法思路，法律条文的规则性、针对性、操作性进一步增加，减少了模糊和歧义，为新的立法理念的顺利实施提供了有力保证。难能可贵的是，这些新的内容在国家的立法过程中得到了不断深化，表明了行政机关和立法机关乃至全社会的高度共识。

　　在科学发展观指导下，新修订的《义务教育法》将严肃的法律规定与崇高的人本理念相结合，将统一的国家规范与创造性发展相结合，将义务教育的普遍原理与世界上最大规模义务教育的成功实践相结合，体现了马克思关于义务教育的性质和人的全面、自由发展的崇高理想，是当代中国马克思主义指导下的教育法学和立法理论的重大突破，达到了我国教育立法新的高度和领先的国际水平，将对我国的义务教育实践和教育立法产生重大的指导推动作用。我们相信，全面、切实地贯彻落实新修订的《义务教育法》，我国的义务教育一定可以进入世界上最优秀的义务教育的行列。

摘自《中国教育报》2006年9月9日